政策嚴(yán)控之下 PPP項目該如何做？

昨日，據(jù)明樹數(shù)據(jù)統(tǒng)計，自財辦金[2017]92號文發(fā)布之日至2018年07月24日，全國PPP綜合信息平臺退庫項目共計4996項。目前仍有個別省份未全部公布，清理工作還在繼續(xù)，同時發(fā)改委PPP項目庫的核查工作也已經(jīng)啟動。其中，吉林省、四川省、宿州市、青海省四個地區(qū)已經(jīng)發(fā)布響應(yīng)文件，對國家及各級發(fā)改委PPP項目庫入庫項目進(jìn)行全面規(guī)范核查。 

全國進(jìn)行PPP規(guī)范工作自從2017年下半年開始，已經(jīng)進(jìn)行了一年的時間，各種政策紛紛出臺也讓市場有了不一樣的聲音。 

前段時間，有消息稱，中國政府力推多年的棚改政策開始收緊。其原因在于“決策層對多年棚改政策造成的地方政府隱性債務(wù)的擔(dān)憂。”

對于地方政府債務(wù)風(fēng)險的防范，在近幾年已經(jīng)從頻繁出臺的政府政策上有明確顯示，也運(yùn)用各種措施進(jìn)行嚴(yán)控，這種越發(fā)嚴(yán)格的勢頭是從2017年開始的。尤其是2017年5月，財政部六部委發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)〔2017〕50號） ，明確規(guī)定“嚴(yán)禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債”，這是政策嚴(yán)控的重要標(biāo)志。

總體來說是，中央不為地方債兜底，地方政府不為社會投資方兜底。這種基調(diào)以及相關(guān)部門防控風(fēng)險的舉措，讓市場也出現(xiàn)了PPP被叫停等各種質(zhì)疑聲音。

7月初，財政部PPP中心副主任韓斌發(fā)文《正確認(rèn)識當(dāng)前的PPP工作》，給予明確解讀，之前的舉措“意在正本清源，為PPP繼續(xù)往前走打牢基礎(chǔ)”，而不是停下來，并把“支持融資創(chuàng)新”作為實現(xiàn)PPP提質(zhì)增效的方式之一。 

地方債問題受到關(guān)注也并不是去年才開始。“地方債問題可以被認(rèn)為是PPP模式的催生劑，應(yīng)當(dāng)將地方債和PPP的密切關(guān)聯(lián)放在一定歷史環(huán)境下進(jìn)行審視。”財政部PPP入庫專家曹珊如是認(rèn)為。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)之后，地方財政收入放緩。地方債風(fēng)險日益嚴(yán)重之下，“維持基建投資規(guī)模和控制地方債務(wù)成了硬幣的兩面。”財政部、發(fā)改委及相關(guān)部委密集出臺了大量推廣PPP模式的政策性文件，將PPP模式提升到了國家戰(zhàn)略的高度。

2014年開始，國內(nèi)基本形成了PPP發(fā)展的大局面。但在推廣PPP模式過程中，出現(xiàn)了變相融資、政府兜底、重建設(shè)、輕運(yùn)營等現(xiàn)象，導(dǎo)致PPP出現(xiàn)了支出責(zé)任固化、支出上限虛化、運(yùn)營內(nèi)容淡化、適用范圍泛化和資本金空心化等問題，進(jìn)而加劇了地方政府債務(wù)風(fēng)險。

2017年下半年，相關(guān)主管部門開始頻繁出臺文件對PPP項目進(jìn)行規(guī)范，以過濾掉那些倉促上馬、前期論證不嚴(yán)謹(jǐn)和不充分的項目。財政部政府和社會資本合作中心主任焦小平認(rèn)為，“在全國范圍內(nèi)開展PPP項目庫集中清理，主要目的是及時糾正PPP泛化濫用現(xiàn)象，防止PPP異化為新的融資平臺，堅決斬斷隱性債務(wù)風(fēng)險源。”

但一系列組合拳打下來，給人的感覺是要非常嚴(yán)厲地控制風(fēng)險。同時，各種說法喧囂甚上，業(yè)內(nèi)對PPP的發(fā)展也出現(xiàn)了觀望遲疑。 

山西省PPP促進(jìn)會理事長常錦全在被采訪時說，“嚴(yán)控地方債務(wù)風(fēng)險并不意味著PPP不能做了，PPP模式不適時宜了，恰恰是對當(dāng)前片面理解PPP、錯誤認(rèn)識PPP、錯誤推進(jìn)PPP的思想和行為的糾偏，而是對人們視PPP為單純的融資手段這一觀念的修正。”

在此前提之下，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家賈康提醒需防止“從一個極端走到另外一個極端”，由此導(dǎo)致把一切試錯空間、創(chuàng)新空間都封死的局面，“這可不是貫徹中央的精神實質(zhì)，這是走偏”。對于化解與PPP相關(guān)的過度和隱性負(fù)債的問題，他曾在多個場合強(qiáng)調(diào)，“疏堵結(jié)合，堵不如疏”的觀點，能夠以疏得以解決的問題，就不必一味地堵。

他認(rèn)為，“應(yīng)該注意風(fēng)險防范,但不要又走到另外一個極端,管理不能總是矯枉過正�，F(xiàn)在地方層面上,普遍反映的就是禁忌太多,不作為反而不會有麻煩,沒有創(chuàng)新的氛圍,一切從緊,一動也不敢動。”否則，過于固化會妨礙PPP的創(chuàng)新發(fā)展。 

7月初，韓斌提出六大措施促進(jìn)PPP高質(zhì)量發(fā)展，包括繼續(xù)完善制度體系、深化財政管理、加強(qiáng)市場建設(shè)、健全PPP項目回報機(jī)制、支持融資創(chuàng)新、優(yōu)化信息平臺。其中，融資創(chuàng)新是“既要防范金融風(fēng)險，同時也要加大項目融資創(chuàng)新的力度，不僅是為了PPP項目本身，而且通過PPP促進(jìn)金融領(lǐng)域創(chuàng)新。”

對于PPP資產(chǎn)負(fù)債表的問題，賈康認(rèn)為“必須承認(rèn)PPP投融資產(chǎn)生的負(fù)債……在這方面，絕對不應(yīng)陷入極端化思維，說地方政府做PPP不應(yīng)增加任何的負(fù)債，不可能，就是至少要把或有負(fù)債這個事情說清楚，大家才能更有信心，才能更實事求是地處理PPP項目整個生命周期里的負(fù)債風(fēng)險防范問題，使之得到更好的相關(guān)會計管理規(guī)則的匹配。”

近來，已經(jīng)有相關(guān)消息稱，在一場摸清地方隱性債務(wù)規(guī)模、嚴(yán)控隱性債務(wù)增量的“風(fēng)暴”下，政策層面也將有新舉措，其中包含了隱性債務(wù)認(rèn)定、化解等內(nèi)容。多位財稅專家認(rèn)為，化解隱性債務(wù)不可操之過急。多年積累的隱性債務(wù)不是短期能化解的，在化解存量中不要一刀切、一陣風(fēng)，不要層層加碼提前還款、急于求成。

天津理工大學(xué)公共項目與工程造價研究所所長尹貽林教授表示，現(xiàn)在PPP遇冷只是暫時，預(yù)計未來6-12月將會進(jìn)入回升期，這是正�，F(xiàn)象，規(guī)范后的PPP項目將進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展?fàn)顟B(tài)。