專家分享 | 著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家賈康先生演講——PPP：制度供給的偉大創(chuàng)新

6月21日，新時(shí)代 新動(dòng)能 新咨詢 | 政府投資項(xiàng)目管理解決方案（鄭州）高峰論壇隆重召開（詳情點(diǎn)擊《新時(shí)代新動(dòng)能新咨詢丨政府投資項(xiàng)目管理解決方案（鄭州）高峰論壇隆重召開》），著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家賈康先生作了“PPP：制度供給的偉大創(chuàng)新”為主題的經(jīng)驗(yàn)分享，以下為主要分享內(nèi)容。

尊敬的尹教授、劉站長(zhǎng)，尊敬的各位領(lǐng)導(dǎo)、各位專家、各位嘉賓朋友，大家好！
      很高興能夠參加今天的活動(dòng)，今天我想就怎樣貫徹中央最高層的指導(dǎo)精神，在我們這個(gè)PPP創(chuàng)新過(guò)程中間，面對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，理清一些思路和要點(diǎn)，談?wù)勛约旱幕�本看法�?/span> 

我先簡(jiǎn)單勾畫一下我對(duì)十九大指導(dǎo)精神的理解，最高決策層在十九大的指導(dǎo)層面上的大致方針，是要照顧我們各個(gè)地方政府轄區(qū)、各個(gè)行業(yè)、各個(gè)企業(yè)集團(tuán)和市場(chǎng)部門的具體工作。 

十九大的戰(zhàn)略方針列出了很多具體的要點(diǎn)，但在底層指導(dǎo)層面，我們要反饋至少四個(gè)層面的最基本的精神實(shí)質(zhì)，其中一個(gè)就是中央對(duì)于我們?cè)诂F(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)過(guò)程中間的歷史方位有新的判斷，我們是走過(guò)了站起來(lái)和富起來(lái)的時(shí)代，現(xiàn)在面臨的是實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)現(xiàn)代化偉大復(fù)興強(qiáng)起來(lái)的新時(shí)代，而這個(gè)新的時(shí)代又有了中國(guó)特色社會(huì)主義思想的這樣的指南。 

現(xiàn)在雖然是已經(jīng)走過(guò)富起來(lái)的時(shí)代，仍然是存在著人民美好生活的需要和發(fā)展的不平衡不充分之間的矛盾，要警覺(jué)這些矛盾制約。在問(wèn)題導(dǎo)向之下，那么，怎么樣認(rèn)識(shí)我們的供給側(cè)的不充分，關(guān)鍵是要注意到它的不平衡這種結(jié)構(gòu)問(wèn)題的實(shí)質(zhì)，結(jié)構(gòu)的失衡是我們現(xiàn)在高質(zhì)量發(fā)展中間矛盾的主要方面，而解決方略一定是要到第三個(gè)層面，就是要以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革來(lái)著力化解社會(huì)主義主要矛盾。 

人民群眾對(duì)美好生活的需要，不僅有物質(zhì)層面和精神層面的需求，還要將兩者結(jié)合，進(jìn)一步提升到政治文明。社會(huì)公平、政治、民主化、法制化、人的全面發(fā)展，所有人民群眾美好生活的需要都必須要有有效的供給來(lái)對(duì)應(yīng)，而這種有效供給，要把它納入高質(zhì)量發(fā)展的軌道，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這個(gè)制度創(chuàng)新帶出整個(gè)供給體系質(zhì)量效果提高，以化解社會(huì)主要矛盾，在問(wèn)題導(dǎo)向之下達(dá)到實(shí)際的效果。 

為了貫徹供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，在十九大之后，我們把它作為構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的主線，要進(jìn)一步的克服結(jié)構(gòu)失衡的這個(gè)矛盾制約，我們必須充分認(rèn)識(shí)到“行百里者，半九十”這個(gè)中關(guān)期考驗(yàn)，在2035年，基本進(jìn)入社會(huì)主義現(xiàn)代化，再爭(zhēng)取到2050年實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)。應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，最主要的是我們所依靠的新的動(dòng)力體系，所謂高質(zhì)量發(fā)展要實(shí)現(xiàn)動(dòng)力轉(zhuǎn)型升級(jí)，要緊緊抓住科技是第一生產(chǎn)力以及制度創(chuàng)新的潛力空間。像我們今天討論的PPP創(chuàng)新，就是創(chuàng)新發(fā)展中的一個(gè)非常鮮明的重點(diǎn)創(chuàng)新事項(xiàng)。 

把這三個(gè)層面的基本認(rèn)識(shí)勾畫以后，我們還必須有一個(gè)“變化不變”的認(rèn)識(shí)。我們有兩個(gè)不變，其中一個(gè)就是我們?nèi)匀惶幱谏鐣?huì)主義初級(jí)階段，這是中國(guó)最大的實(shí)際，只有牢牢把握好基本國(guó)情，才能夠掌握好貫徹黨的基本路線。 

中國(guó)仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段，基本路線中經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心所對(duì)應(yīng)的多種經(jīng)濟(jì)成分要共同發(fā)展，公有制、非公有制都是中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)重要組成部分，這些都是基于我們所處的歷史階段的最根本的判斷，這是絕對(duì)不能動(dòng)搖的，要堅(jiān)定不移的把公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)一起發(fā)展下去。 

我們?cè)趯?shí)際生活中推進(jìn)創(chuàng)新，就要意識(shí)到我們是發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體系，我們的創(chuàng)新是要通過(guò)追趕最后完成現(xiàn)代化反超，這方面我們是有后發(fā)優(yōu)勢(shì)的，但是需要注意到，這個(gè)追趕過(guò)程需要我們戰(zhàn)略耐心，韜光養(yǎng)晦，有所作為，在創(chuàng)新方面做實(shí)。 

依照十九大要求，我們要進(jìn)一步通過(guò)中央和地方怎么樣把事權(quán)、財(cái)權(quán)、稅基理順關(guān)系以后形成全民規(guī)范多種科學(xué)約束力的預(yù)算，以及預(yù)算上全面實(shí)施績(jī)效管理來(lái)解決好建立現(xiàn)代財(cái)政支出的問(wèn)題，匹配的是預(yù)算改革和稅率改革。 

預(yù)算里面還有和PPP直接相關(guān)的政府付費(fèi)，政府付費(fèi)最典型的形式是可行性缺口補(bǔ)貼，PPP項(xiàng)目里所有的因素要盡可能的做準(zhǔn)確的量化的預(yù)測(cè)，要在預(yù)算里安排，把PPP項(xiàng)目做成政府付費(fèi)的可行性缺口補(bǔ)貼的方式支撐起來(lái)，以實(shí)行全面的績(jī)效管理。 

與地方債有內(nèi)在關(guān)聯(lián)的PPP方面�？傮w來(lái)說(shuō)，中國(guó)地方政府可以舉債，而地方債怎么借怎么用怎么還貸，有清晰的法律規(guī)范。我的解讀是，地方債的總規(guī)模每個(gè)年度是由中央跟地方規(guī)劃好以后，分配到各個(gè)省級(jí)行政區(qū)，在省級(jí)預(yù)算里安排使用的規(guī)模。原來(lái)的地方融資平臺(tái)不再允許發(fā)動(dòng)新的地方隱形負(fù)債，鼓勵(lì)以PPP的方式實(shí)現(xiàn)機(jī)制的創(chuàng)新。 

而地方政府一定要貫徹自己的發(fā)展戰(zhàn)略，爭(zhēng)取跟上時(shí)代發(fā)展要求，在各個(gè)地方政府領(lǐng)域下，匯成中國(guó)追趕趕超的現(xiàn)代化進(jìn)程。 

實(shí)際上我們的戰(zhàn)略發(fā)展要求除了要求地方債陽(yáng)光化，還有不可忽視的PPP創(chuàng)新機(jī)制。既然PPP是政府和企業(yè)以伙伴關(guān)系式合作來(lái)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)公共工程項(xiàng)目，那么，它的負(fù)債就不可能在政府方面完全撇清干系。但這個(gè)機(jī)制創(chuàng)新，可以使政府的相關(guān)負(fù)債產(chǎn)生相當(dāng)可觀的放大效應(yīng)和在資金使用中明顯的績(jī)效提升作用，這便是要強(qiáng)調(diào)鼓勵(lì)創(chuàng)新PPP的原因。 

此前，政府出于鼓勵(lì)創(chuàng)新的原因，曾經(jīng)在文件中規(guī)定，凡是由管理部門確認(rèn)為PPP的項(xiàng)目，它的負(fù)債不納入地方政府債務(wù)規(guī)模的統(tǒng)計(jì)。運(yùn)行一段時(shí)間以后，現(xiàn)在實(shí)際的負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)壓力因素又使政府管理主體感受到需要防范風(fēng)險(xiǎn)。現(xiàn)在來(lái)看，一些地方的感受就是PPP不能和政府購(gòu)買服務(wù)對(duì)接，不能做出任何的承諾保底等等，但在嚴(yán)謹(jǐn)?shù)卣f(shuō)清楚的情況下，其實(shí)PPP負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)必然是以某種方式，由合作伙伴各方共同承擔(dān)。 

也就是在“保底條款”方面，PPP建設(shè)項(xiàng)目，要形成伙伴關(guān)系機(jī)制來(lái)處理的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。而風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)或分擔(dān)的同時(shí)，就能夠?qū)崿F(xiàn)共贏雙贏的利益共享，企業(yè)的利益訴求是在商言商的立場(chǎng)，認(rèn)為在鎖定的20年、30年甚至更長(zhǎng)的時(shí)間段里，能實(shí)現(xiàn)可接受的年化收益率。而政府的決策集團(tuán)按照發(fā)展戰(zhàn)略和符合人民群眾的利益，做出應(yīng)有的政績(jī)。風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，給參與的資本方和企業(yè)一個(gè)有安全感的預(yù)期，才能使企業(yè)界和政府真正可持續(xù)的合作PPP。 

地方政府發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制也要考慮“堵不如疏”。我一直強(qiáng)調(diào)，疏堵結(jié)合，從長(zhǎng)期發(fā)展來(lái)看，不僅更好的發(fā)揮機(jī)制的作用，也更有效的防范風(fēng)險(xiǎn)。另外，就是應(yīng)考慮以規(guī)范的股權(quán)交易平臺(tái)來(lái)疏導(dǎo)資本要素流動(dòng)的機(jī)制建設(shè)問(wèn)題。之前政府已經(jīng)設(shè)有了上海、天津兩地的PPP資產(chǎn)交易平臺(tái)，而PPP的股權(quán)交易就是非常典型的，通過(guò)這樣的平臺(tái)去進(jìn)行規(guī)范化的、陽(yáng)光化的交易，這是“疏”的關(guān)鍵，可以解決大家擔(dān)心的資金期限錯(cuò)配的問(wèn)題。而且疏導(dǎo)交易的通道建設(shè)要往前看，要考慮制度建設(shè)的疏導(dǎo)作用。 

財(cái)政承受能力方面，是說(shuō)地方政府一個(gè)年度的PPP付費(fèi)項(xiàng)目。要在一個(gè)地方做PPP項(xiàng)目，一般來(lái)說(shuō)累積起來(lái)就有可能接近10%的天花板，這個(gè)時(shí)候就需要有專業(yè)的力量幫助調(diào)整，把超出的部分勻到后面的年度等，以此方式來(lái)防范風(fēng)險(xiǎn)，但也不能絕對(duì)化。疏導(dǎo)就是讓大家在預(yù)測(cè)方面做到盡可能的準(zhǔn)確，考慮到公共收支預(yù)算和其他財(cái)力的調(diào)動(dòng)，既要積極，又要可行。 

由于時(shí)間原因，簡(jiǎn)單的為大家闡述了自己的觀點(diǎn)和看法，請(qǐng)大家批評(píng)指正，謝謝大家！ 

另：此內(nèi)容整理于在“新時(shí)代 新動(dòng)能 新咨詢 | 政府投資項(xiàng)目管理解決方案（鄭州）高峰論壇”上賈康先生的演講錄音，完整的演講視頻在“海天造價(jià)咨詢”微信上推送。