PPP清庫結(jié)束，92號文是對PPP的叫停？還是探索新的發(fā)展方向？

近日，PPP項目運作模式成為行業(yè)關注熱點話題。去年11月，財政部辦公廳印發(fā)《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號，下稱“92號文”），要求各地在2018年3月底前完成對不符合規(guī)定的PPP項目的集中清理工作，PPP市場迎來了“史上最嚴”禁令。

清庫工作的開展和規(guī)范文件的密集出臺，不僅給高速發(fā)展的PPP踩上“急剎車”，也為政府兜底變相舉債、背離PPP改革初衷的偽PPP項目“敲上”重重一拳，在此背景下，業(yè)界對PPP走向更為關注。

此次清庫處理也將成為市場規(guī)范發(fā)展的新起點，迫使其回歸理性，為接下來解決一系列問題鋪路——構(gòu)建國家層面的PPP法律體系、部際協(xié)調(diào)機制、明確主管部門，以及在各級政府打造專業(yè)的PPP業(yè)務團隊等。

92號文之后，部委對PPP未來的管理持何種看法？目前正在開展的清庫，其標準是什么？PPP被規(guī)范帶來何種影響，是否如好事者所說的PPP速凍的結(jié)果是逐漸消亡？一系列的問題讓接下來的PPP模式發(fā)展備受關注，對此，業(yè)內(nèi)諸多專業(yè)人士對此做出了解讀。

業(yè)內(nèi)專家薛濤指出，92號文之后，各界對PPP動向有不同的解讀，在他看來，規(guī)范本身意味著回歸PPP的初心，是回歸提高公共服務供給質(zhì)量和供給效率的本源。

財政部PPP中心推廣開發(fā)部主任夏穎哲表示，無論是去年出臺50號文、92號文、192號文等規(guī)范政策，還是今年3月底頒布的財金23號文，均是用來考量我們是否做真正的PPP項目——與績效考核掛起鉤來、項目參與方能夠做到風險分擔、讓真正有運營的項目能夠執(zhí)行下去。

“92號文強約束，重點防止將純工程、無運營的政府付費類項目包裝成PPP，并及時清理出庫，這遏制劣幣驅(qū)逐良幣，堅守做真的PPP和真的做PPP倡導公平競爭起到重要作用，讓更多擁有核心技術和運營能力的專業(yè)化社會資本方參與水環(huán)境綜合治理，是PPP回歸本源和初心的關鍵。”中國水環(huán)境集團副總裁房勇認為，從這個意義上講，PPP并未進入寒冬，只是正在接受春天到來前的考驗，逐步完善規(guī)范的PPP必將行穩(wěn)致遠。

針對PPP領域出現(xiàn)的問題，中國投資咨詢副總經(jīng)理譚志國認為，對于國家發(fā)布的規(guī)范PPP發(fā)展的政策文件，市場存在一些過度解讀、過度理解的現(xiàn)象，從而導致出現(xiàn)“過度執(zhí)行”的行為，這種過度的解讀對于PPP的良性發(fā)展有時候會是一種傷害。

盡管目前PPP模式存在不完善的地方，但在政府公共治理能力的提升以及公共服務效率的改善方面，PPP做出的貢獻有目共睹。

“未來還要繼續(xù)規(guī)范，希望與PPP全生命周期掛起鉤來，讓業(yè)內(nèi)清晰認識到PPP項目存在的風險，去評判哪些項目可以去做、哪些不能做，堅決清退打擊政府兜底、違法違規(guī)舉債擔保等。規(guī)范的目的是培養(yǎng)優(yōu)秀的社會資本、講信用的政府和有績效的項目。”夏穎哲補充。

本輪清理僅是PPP規(guī)范發(fā)展的新起點，接下來仍有諸多問題待解。首先，應盡快從頂層設計上建立PPP的相關法律和體制機制，對爭議已久的諸多問題作出明確規(guī)范、解釋。

清華大學PPP研究中心首席專家王守清認為，PPP立法首先要直面三大任務：

一是制訂全國性的PPP項目實施、操作指南，如進一步明確PPP應用范圍、政府審批權限、審批流程、管理程序、合同框架和風險分擔原則，以及企業(yè)退出機制和糾紛處理機制等，進一步規(guī)范各參與方的行為。

二是從機制上建立國家級PPP補缺資金，以促進經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的基礎設施建設，平衡區(qū)域發(fā)展；同時減輕經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)政府的財政負擔，吸引社會投資者參與。

三是建立PPP管理的部際協(xié)調(diào)機制。須盡快建立起包括財政部、發(fā)改委、自然資源部、“一行兩會”等多部委在內(nèi)的協(xié)調(diào)機制；并且鼓勵自然資源部更多地參與到PPP的管理工作之中，為項目發(fā)展提供更靈活的土地使用機制。

其次，加強各級政府的PPP人才團隊建設。多位專業(yè)人士坦言，前述一系列亂象的根源之一是“懂的人太少”——無論政府、企業(yè)還是金融機構(gòu)、咨詢公司，均存在以舊思維去理解甚至曲解新模式的問題，因此亟待政府加強人才團隊培訓工作，并創(chuàng)造條件逐步吸引具備豐富經(jīng)驗的國際人才加入。

再者，PPP項目存在投資金額大、投資周期長、不確定性因素多、風險相對較高等特點，即便在英國、加拿大等發(fā)展經(jīng)驗成熟的國家，PPP項目在所有公共項目中的占比也僅為10-30%，“PPP要因地制宜。” 

根據(jù)今年2月財政部披露的第四批PPP示范項目名單，數(shù)據(jù)顯示，第四批PPP示范項目僅有396個，不僅數(shù)量較以往相比下降，投資額也同樣出現(xiàn)下降。與之對應的，是民營資本參與數(shù)量的提升，達到143個，占比達到58%。

業(yè)內(nèi)人士認為，雖然PPP項目清庫會在短期內(nèi)導致項目落地數(shù)量下降，但入庫項目的質(zhì)量會越來越高，以環(huán)保項目為例，在第四批PPP示范項目中，具有較強運營屬性、在項目運營期內(nèi)能產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流的環(huán)保類項目占比達到三成，這對于整個行業(yè)的長期發(fā)展有利無害。

薛濤表示，PPP進入規(guī)范的新時代，對于地方政府而言，不能只為融資，更要注重公共服務效率的提升；對企業(yè)而言，應該向“運營”或者“準運營”轉(zhuǎn)型，從賺工程快錢到細水長流賺合理的、運營的錢；對金融機構(gòu)而言，識別符合要求注重運營轉(zhuǎn)型的優(yōu)秀社會資本是他們參與PPP的最重要的抓手。